特許經(jīng)營模式下盤活存量資產(chǎn)項(xiàng)目問題探討

彭峰  周禹南

伴隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新周期新常態(tài)，我國存量資產(chǎn)數(shù)量越來越多。為了進(jìn)一步盤活存量資產(chǎn)，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步盤活存量資產(chǎn)擴(kuò)大有效投資的意見》（國辦發(fā)〔2022〕19號）政策明確提出，“有效盤活存量資產(chǎn)，形成存量資產(chǎn)和新增投資的良性循環(huán)，對于提升基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營管理水平、拓寬社會(huì)投資渠道、合理擴(kuò)大有效投資以及降低政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、降低企業(yè)負(fù)債水平等具有重要意義”；19號文出臺以后，《國家發(fā)展改革委辦公廳關(guān)于做好盤活存量資產(chǎn)擴(kuò)大有效投資有關(guān)工作的通知》（發(fā)改辦投資〔2022〕561號）文件進(jìn)而提出盤活存量資產(chǎn)的7種方式，PPP是其中重要的一種?！秶鴦?wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家發(fā)展改革委、財(cái)政部<關(guān)于規(guī)范實(shí)施政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見>的通知》（國辦函〔2023〕115號）明確要求，政府和社會(huì)資本合作應(yīng)全部采取特許經(jīng)營模式實(shí)施。在當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)形勢下，如何以特許經(jīng)營模式有效盤活存量資產(chǎn)，提高存量資產(chǎn)運(yùn)營效率、經(jīng)濟(jì)效益，降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)仍然是當(dāng)前地方政府新機(jī)制項(xiàng)目實(shí)施過程中的關(guān)鍵性課題。本文將從新機(jī)制下盤活存量資產(chǎn)項(xiàng)目入庫情況和實(shí)操問題分析著手，提出一些實(shí)操建議，希望有助于推動(dòng)該類項(xiàng)目的規(guī)范實(shí)施。

一、特許經(jīng)營模式下盤活存量資產(chǎn)項(xiàng)目的入庫情況

特許經(jīng)營模式下，存量資產(chǎn)盤活方式主要有TOT方式（轉(zhuǎn)讓—運(yùn)營—移交）和ROT方式（改建—運(yùn)營—移交）兩種。對不涉及新建、改擴(kuò)建的項(xiàng)目，一般采取的具體實(shí)施方式為TOT，這是特許經(jīng)營模式中最常見的、適用性最強(qiáng)的一種盤活存量資產(chǎn)的方式，因此，以下僅對TOT方式下的特許經(jīng)營存量資產(chǎn)盤活項(xiàng)目進(jìn)行分析。

根據(jù)國家發(fā)改委全國投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)督平臺，全國政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目信息公開顯示，截止2026年2月10日，入庫的新機(jī)制項(xiàng)目共384個(gè)，其中，以TOT為具體實(shí)施方式的項(xiàng)目共115個(gè)，涉及公路水路港口、城建、水利、環(huán)保、旅游、其他（公租房等）、電力、油氣管網(wǎng)等行業(yè)。其中水利行業(yè)占比最高，達(dá)37%，其次為其他（公租房等）項(xiàng)目，占比24%；按省份統(tǒng)計(jì)，此類盤活存量項(xiàng)目共涉及17個(gè)省份，其中貴州省項(xiàng)目數(shù)量最多，共24個(gè)，占比21%，重慶市與四川省并列第二，各20個(gè)，各占比17%，具體情況如表所示：

表 1 特許經(jīng)營模式下TOT項(xiàng)目入庫情況統(tǒng)計(jì)表

二、項(xiàng)目實(shí)操中出現(xiàn)的問題

1、存量資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)不清或產(chǎn)權(quán)主體多元化

采用TOT方式對存量資產(chǎn)進(jìn)行盤活時(shí)，對存量資產(chǎn)的權(quán)屬主體宜明確為地方政府或其職能部門，但在實(shí)際項(xiàng)目中執(zhí)行過程中，出現(xiàn)了項(xiàng)目資產(chǎn)權(quán)屬不清或產(chǎn)權(quán)主體多元化等情況，具體表現(xiàn)為兩個(gè)方面。一是項(xiàng)目權(quán)屬涉及多個(gè)主體，如地方國企、政府職能部門或事業(yè)單位，這一類項(xiàng)目的存量資產(chǎn)一般為多個(gè)子項(xiàng)，打包進(jìn)行盤活，不同主體各自持有資產(chǎn)，這種情況以城建和水利行業(yè)為常見；二是有些項(xiàng)目在建設(shè)時(shí)期就未辦理相關(guān)產(chǎn)權(quán)證明，直到項(xiàng)目投入使用也遲遲未進(jìn)行資產(chǎn)權(quán)屬的確權(quán)，導(dǎo)致在盤活時(shí)無法提供明確的資產(chǎn)權(quán)屬證明。

2、項(xiàng)目評估不規(guī)范

《國家發(fā)展改革委辦公廳關(guān)于進(jìn)一步做好政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制項(xiàng)目規(guī)范實(shí)施工作的通知》（發(fā)改辦投資〔2024〕1013號）明確提出要規(guī)范盤活存量資產(chǎn)。“要結(jié)合項(xiàng)目歷史運(yùn)營和本地區(qū)實(shí)際情況，合理預(yù)測項(xiàng)目收益、確定項(xiàng)目估值……不得以盤活存量資產(chǎn)為名，將特許經(jīng)營模式異化為地方政府、地方國有企業(yè)或平臺公司變賣資產(chǎn)、變相融資的手段，嚴(yán)禁在盤活存量資產(chǎn)過程中新增地方政府隱性債務(wù)等各類風(fēng)險(xiǎn)”。少數(shù)地方政府為緩解財(cái)政壓力，提升存量資產(chǎn)估值，出現(xiàn)做大項(xiàng)目收益，過度包裝項(xiàng)目的情況；有些項(xiàng)目，不結(jié)合歷史運(yùn)營成本和收入情況，或通過虛增收益，或刻意降低歷史運(yùn)營成本，或?qū)⑹褂谜吒顿M(fèi)收入調(diào)整周期，或不顧實(shí)際的夸大收入增長幅度，虛增項(xiàng)目估值。這種做法表面上滿足了地方政府短期上項(xiàng)目的要求，但實(shí)際上卻違反了1013號文件的規(guī)定，并可能會(huì)導(dǎo)致變相融資、新增地方政府隱性債務(wù)等各類風(fēng)險(xiǎn)。

3、調(diào)價(jià)機(jī)制設(shè)定不合規(guī)

目前盤活存量項(xiàng)目大部分都屬于市政公用領(lǐng)域范圍，比如水利工程，供水，污水等，項(xiàng)目收費(fèi)均在政府定價(jià)目錄范圍內(nèi)。根據(jù)《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目特許經(jīng)營方案編寫大綱（2024年試行版）》規(guī)定，“項(xiàng)目收費(fèi)屬于政府定價(jià)或指導(dǎo)價(jià)的，應(yīng)當(dāng)執(zhí)行有關(guān)定價(jià)機(jī)關(guān)制定的價(jià)格或收費(fèi)政策”，而根據(jù)筆者審核的特許經(jīng)營方案來看，這一類項(xiàng)目的調(diào)價(jià)機(jī)制往往設(shè)定的不合規(guī)，有的仍然按照以前政府服務(wù)費(fèi)調(diào)整的方式通過各種成本上漲計(jì)算調(diào)整漲價(jià)幅度，有的是協(xié)商調(diào)整或者根據(jù)地方發(fā)改局文件調(diào)整，未明確相關(guān)的行業(yè)定調(diào)價(jià)文件以及價(jià)格或收費(fèi)政策。

三、實(shí)操建議

1、全面清產(chǎn)核資，確權(quán)登記，分類制定盤活方案

通過清查進(jìn)一步摸清存量資產(chǎn)家底，確切了解存量資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，包括土地、房產(chǎn)、基礎(chǔ)設(shè)施等?？梢越柚F(xiàn)代信息技術(shù)，運(yùn)用數(shù)據(jù)分析工具，以確保對存量資產(chǎn)的全面把握，重點(diǎn)解決資產(chǎn)證照不齊、產(chǎn)權(quán)不清、債權(quán)債務(wù)糾紛、法律訴訟等問題。對于產(chǎn)權(quán)主體較多的打包項(xiàng)目，可以采取產(chǎn)權(quán)確權(quán)歸集到一家主體（如實(shí)施機(jī)構(gòu)），或者實(shí)施機(jī)構(gòu)統(tǒng)一采購社會(huì)資本、各產(chǎn)權(quán)單位分別簽署協(xié)議的方式，以此確保整個(gè)盤活項(xiàng)目從源頭端就符合新機(jī)制的規(guī)范實(shí)施要求。另外，對于不同性質(zhì)和狀態(tài)的資產(chǎn)，可以有針對性地采取分類盤活措施，以最大化其潛在價(jià)值。

2、加強(qiáng)項(xiàng)目估值審核

資產(chǎn)估值時(shí)，若使用者付費(fèi)收入來源屬于政府定價(jià)范圍行業(yè)，建議應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按價(jià)格主管部門制定的價(jià)格預(yù)測收入，不得隨意預(yù)測價(jià)格增長。同時(shí)，特許經(jīng)營方案中有關(guān)投資回報(bào)、價(jià)格及其測算應(yīng)當(dāng)征求地方價(jià)格主管部門意見。使用者付費(fèi)收入來源于市場化預(yù)測時(shí)，建議結(jié)合歷年收入增長數(shù)據(jù)和當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢下CPI、PPI數(shù)據(jù)的增長情況合理預(yù)測。有歷史經(jīng)營收入和成本的，應(yīng)當(dāng)提供歷史收入和成本數(shù)據(jù)作為估值佐證材料。采取單價(jià)和量相乘預(yù)計(jì)評估收入的項(xiàng)目，建議以設(shè)計(jì)量和最大承載量為上限，并提供歷史運(yùn)營量數(shù)據(jù)作為佐證材料，量的預(yù)計(jì)增長水平應(yīng)當(dāng)結(jié)合當(dāng)?shù)厝丝谠鲩L率、人均收入增長率、旅游人口增長率等數(shù)據(jù)合理確定，過高預(yù)估增長產(chǎn)生的評估增值部分應(yīng)不予認(rèn)可。

3、充分發(fā)揮和重視中介機(jī)構(gòu)的作用

國辦發(fā)19號文中明確指出，“推動(dòng)中介機(jī)構(gòu)等履職盡責(zé)，依法依規(guī)為盤活存量資產(chǎn)提供盡職調(diào)查、項(xiàng)目評估、財(cái)務(wù)和法律咨詢等專業(yè)服務(wù)”，項(xiàng)目實(shí)施過程中可邀請專業(yè)的中介機(jī)構(gòu)作為咨詢服務(wù)牽頭顧問，為地方政府和企業(yè)提供包括項(xiàng)目謀劃、投融資咨詢、特許經(jīng)營方案編制、協(xié)議編制和談判等在內(nèi)的專業(yè)、系統(tǒng)、集成服務(wù)，并對資產(chǎn)權(quán)屬、收益能力、歷史成本數(shù)據(jù)進(jìn)行核查，制定科學(xué)評估方案，確保評估結(jié)果準(zhǔn)確、合理等。

四、結(jié)語

存量資產(chǎn)盤活是一件持久的、系統(tǒng)性工作，是對物質(zhì)資源的重新配置，更是對經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的全面優(yōu)化，需要行穩(wěn)致遠(yuǎn)、篤定前行。特許經(jīng)營新機(jī)制下的盤活存量不僅僅是要“盤”，更重要的是“活”，地方政府應(yīng)當(dāng)通過規(guī)范實(shí)施新機(jī)制下的盤活存量項(xiàng)目，來促進(jìn)增量投資，形成存量資產(chǎn)和新增投資的良性循環(huán)，以此來推動(dòng)我國經(jīng)濟(jì)繼續(xù)高質(zhì)量、健康發(fā)展。