38號(hào)文重塑城市更新邏輯：基于南京市的實(shí)證分析

曹福全 朱海航

2026年3月，自然資源部與國(guó)家林草局聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步做好自然資源要素保障的通知》（自然資發(fā)〔2026〕38號(hào)）。該文件聚焦“十五五”規(guī)劃重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目的要素保障，明確提出統(tǒng)籌存量增量促進(jìn)內(nèi)涵式發(fā)展，并要求健全增存掛鉤機(jī)制，年度新增城鄉(xiāng)建設(shè)用地原則上不得超過(guò)盤(pán)活存量土地面積。文件還規(guī)定新增建設(shè)用地優(yōu)先保障重大項(xiàng)目建設(shè)和民生事業(yè)發(fā)展，原則上不用于經(jīng)營(yíng)性房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)。對(duì)于這方面的內(nèi)容，目前網(wǎng)上的論調(diào)或許過(guò)于悲觀，我們更認(rèn)同自然資源部3月16日新聞發(fā)布會(huì)上對(duì)此的回應(yīng)——新政策不等于不供應(yīng)房地產(chǎn)用地，而是要重點(diǎn)用好存量資源的精供優(yōu)供。

鑒于以上，我們認(rèn)為38號(hào)文不僅明確了土地要素配置的底層規(guī)則，更在客觀上將城市更新從局部改善工程提升為獲取城市發(fā)展增量空間的必要前置程序。為此，我們以南京為例，論述進(jìn)入存量空間發(fā)展階段的特大城市所面臨的新的城市更新邏輯和發(fā)展策略。

一、南京存量資產(chǎn)基數(shù)與前期更新模式驗(yàn)證

分析38號(hào)文的政策對(duì)于南京的效應(yīng)，需建立在南京既有空間資源約束的客觀基準(zhǔn)之上。根據(jù)已獲國(guó)務(wù)院批復(fù)的《南京市國(guó)土空間總體規(guī)劃（2021-2035年）》，南京市城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界面積被嚴(yán)格鎖定在1492.53平方千米以內(nèi)。外延式空間擴(kuò)張路徑已面臨實(shí)質(zhì)性封閉。

面對(duì)超3000公頃的存量住宅用地及大量低效產(chǎn)業(yè)空間，南京在前端政策架構(gòu)與中端項(xiàng)目操盤(pán)上進(jìn)行了模式驗(yàn)證，形成了一批具備財(cái)務(wù)平衡與可復(fù)制性的典型案例，這為應(yīng)對(duì)38號(hào)文的剛性約束提供了實(shí)操經(jīng)驗(yàn)。

第一，居住類資產(chǎn)的原地拆除重建與成本共擔(dān)機(jī)制。以石榴新村項(xiàng)目為例，該項(xiàng)目突破了傳統(tǒng)政府全額兜底的棚改模式，采用原地重建與回遷安置方案。在資金測(cè)算與籌措環(huán)節(jié)，通過(guò)政策引導(dǎo)，片區(qū)居民按比例出資約6000萬(wàn)元，覆蓋了項(xiàng)目總建安成本的40%。這種多元主體共擔(dān)機(jī)制有效緩解了地方財(cái)政的直接投入壓力。

第二，歷史地段的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)優(yōu)化與微更新運(yùn)營(yíng)。小西湖項(xiàng)目針對(duì)歷史街區(qū)產(chǎn)權(quán)碎片化特征，實(shí)施了基于尺度重構(gòu)的漸進(jìn)式更新（見(jiàn)圖1）。項(xiàng)目在資金端確立了產(chǎn)權(quán)人出資、政府補(bǔ)助與社會(huì)資本引入的復(fù)合模型。通過(guò)政府平臺(tái)與部分產(chǎn)權(quán)人簽訂長(zhǎng)租協(xié)議，進(jìn)行統(tǒng)一招商與業(yè)態(tài)升級(jí)，在10年周期內(nèi)實(shí)現(xiàn)政府平臺(tái)、產(chǎn)權(quán)人與商戶的微利共贏，為私有產(chǎn)權(quán)密集區(qū)的活化提供了財(cái)務(wù)閉環(huán)參考。

圖1：經(jīng)過(guò)改造的小西湖歷史風(fēng)貌區(qū)，不僅保留了老建筑，還保留了一半的原住民

第三，低效公共設(shè)施的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)換與能級(jí)提升。原漢中門(mén)長(zhǎng)途汽車客運(yùn)站閑置停運(yùn)十余年，在金智里數(shù)智健康創(chuàng)新園的改造中，產(chǎn)權(quán)方聯(lián)合屬地政府重新標(biāo)定資產(chǎn)用途，導(dǎo)入醫(yī)保反欺詐平臺(tái)及專業(yè)眼科醫(yī)療等生命健康產(chǎn)業(yè)。此類生產(chǎn)類更新項(xiàng)目通過(guò)建筑空間織補(bǔ)與高附加值產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入，實(shí)現(xiàn)了存量用地的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出躍升。

二、38號(hào)文引發(fā)的土地配置與更新邏輯重構(gòu)

38號(hào)文的核心在于資源統(tǒng)籌權(quán)限的重構(gòu)與增量配置標(biāo)準(zhǔn)的收緊，這將從以下三個(gè)維度重塑南京的城市更新邏輯。

一是建設(shè)用地指標(biāo)獲取邏輯的扭轉(zhuǎn)。政策明確實(shí)施建設(shè)用地規(guī)模規(guī)劃期總量管控，指標(biāo)分配由國(guó)家年度下達(dá)轉(zhuǎn)向省級(jí)政府按規(guī)劃統(tǒng)籌使用。省級(jí)統(tǒng)籌意味著南京必須在省域競(jìng)爭(zhēng)中證明其土地集約利用效率。地方職能部門(mén)與平臺(tái)公司獲取新增建設(shè)用地指標(biāo)（用于重大產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入或基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)），將高度依賴其盤(pán)活存量土地的實(shí)績(jī)。增存掛鉤機(jī)制從制度上排除了擱置存量、單純索要增量指標(biāo)的粗放發(fā)展模式。

二是房地產(chǎn)供地結(jié)構(gòu)的實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)變。38號(hào)文指出，新增建設(shè)用地優(yōu)先保障重大基礎(chǔ)設(shè)施、新業(yè)態(tài)等產(chǎn)業(yè)和民生事業(yè)所需。這預(yù)示著普通商品住宅的新增供地指標(biāo)將受到嚴(yán)格限制，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)活動(dòng)將不可避免地向存量用地再開(kāi)發(fā)轉(zhuǎn)移。這一政策導(dǎo)向與南京市近期的土地供應(yīng)趨勢(shì)高度擬合。根據(jù)2025年市場(chǎng)數(shù)據(jù)，南京低密宅地（容積率≤1.8）供應(yīng)占比已高達(dá)84%，全年成交宅地綜合容積率降至1.62。中心城區(qū)提質(zhì)、外圍區(qū)域控量已成為客觀市場(chǎng)規(guī)律（見(jiàn)圖2），房企深度介入城市更新項(xiàng)目將成為獲取優(yōu)質(zhì)核心土儲(chǔ)的主要途徑。

圖2:2025年南京各區(qū)域涉宅用地成交量?jī)r(jià)（圖引自房見(jiàn)公眾號(hào)）

三是規(guī)劃許可與審批流程的提效。38號(hào)文支持探索建立健全的國(guó)土空間規(guī)劃許可制度，依托國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”協(xié)同選址與動(dòng)態(tài)維護(hù)。這為城市更新項(xiàng)目中常見(jiàn)的用地性質(zhì)混合、容積率轉(zhuǎn)移與規(guī)劃指標(biāo)動(dòng)態(tài)調(diào)整提供了更為靈活的政策依據(jù)，有助于縮短更新項(xiàng)目的行政審批周期，降低制度性交易成本。

三、基于空間異質(zhì)性的分區(qū)更新策略分化

在嚴(yán)控總量與盤(pán)活存量的雙重約束下，南京各板塊的資源稟賦與功能定位差異，決定了其應(yīng)對(duì)38號(hào)文的更新策略必然走向分化。2026年3月18日江蘇省委省政府發(fā)布的《推進(jìn)江蘇城市高質(zhì)量發(fā)展行動(dòng)方案》也明確了城市更新從單一改造轉(zhuǎn)向綜合發(fā)展的核心理念轉(zhuǎn)變，順應(yīng)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)布局回歸城市核心區(qū)的趨勢(shì)。

核心主城區(qū)（秦淮、玄武、鼓樓等）：由于新增空間基本枯竭，該區(qū)域的更新策略需聚焦于資產(chǎn)的活化利用與坪效提升。具體措施應(yīng)圍繞老舊樓宇的綠色改造、傳統(tǒng)商圈的動(dòng)線與業(yè)態(tài)重組，以及歷史文化街區(qū)的消費(fèi)場(chǎng)景植入展開(kāi)。操作路徑上應(yīng)堅(jiān)持低成本、可迭代的微更新，避免大拆大建帶來(lái)的資金沉淀風(fēng)險(xiǎn)。

江南江北雙主城與重點(diǎn)功能區(qū)（建鄴、江北新區(qū)核心區(qū)等）：該區(qū)域仍具備一定增量空間，策略核心在于新舊融合與增存聯(lián)動(dòng)。例如在江北新區(qū)新主城建設(shè)過(guò)程中，需將重大科研平臺(tái)與總部經(jīng)濟(jì)的落位，與周邊低效工業(yè)用地的收儲(chǔ)及再開(kāi)發(fā)緊密捆綁，確保新增建設(shè)指標(biāo)的使用能夠帶動(dòng)周邊存量區(qū)域的產(chǎn)業(yè)升級(jí)與面貌改善。

副城與新城區(qū)域（江寧、浦口、六合等）：在嚴(yán)守城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界的前提下，需著重處理結(jié)構(gòu)優(yōu)化問(wèn)題。更新重點(diǎn)應(yīng)放在鎮(zhèn)村低效建設(shè)用地與閑置工業(yè)用地的減量騰退與整合上，通過(guò)全域土地綜合整治等手段，將騰挪出的用地指標(biāo)用于保障先進(jìn)制造業(yè)項(xiàng)目，防范低效空間的無(wú)序蔓延。

四、常態(tài)化實(shí)施階段的投融資與機(jī)制構(gòu)建

面對(duì)38號(hào)文帶來(lái)的宏觀要素保障規(guī)則轉(zhuǎn)變，南京的城市更新亟需從試點(diǎn)探索邁向常態(tài)化運(yùn)作。結(jié)合2026年《政府工作報(bào)告》中關(guān)于擴(kuò)大有效投資與防范化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的最新導(dǎo)向，單純依賴地方財(cái)政及平臺(tái)公司表內(nèi)融資已無(wú)法滿足長(zhǎng)周期的更新需求，必須分類、精準(zhǔn)地運(yùn)用各類資金工具，構(gòu)建“財(cái)政引導(dǎo)、政策性托底、市場(chǎng)化運(yùn)作”的資金矩陣：

第一，統(tǒng)籌中央預(yù)算內(nèi)投資與超長(zhǎng)期特別國(guó)債，夯實(shí)民生與安全底座。中央預(yù)算內(nèi)投資嚴(yán)格限定于純公益性、無(wú)直接經(jīng)濟(jì)效益的領(lǐng)域，南京應(yīng)將其精準(zhǔn)投向老舊小區(qū)基礎(chǔ)配套改造、普惠托育等公共服務(wù)短板。同時(shí)，2026年國(guó)家連續(xù)發(fā)行超長(zhǎng)期特別國(guó)債支持“兩重”建設(shè)，南京需將城市更新中涉及的“大市政”項(xiàng)目（如跨區(qū)域地下管網(wǎng)更新、城市防洪排澇安全能力建設(shè)）納入申報(bào)庫(kù)，利用國(guó)債資金不增加地方隱性債務(wù)的特性，解決底層基建的資金瓶頸。

第二，精準(zhǔn)謀劃地方政府專項(xiàng)債券，嚴(yán)守“現(xiàn)金流自求平衡”紅線。專項(xiàng)債仍是目前地方平臺(tái)公司參與更新的主力工具。在2026年強(qiáng)監(jiān)管語(yǔ)境下，專項(xiàng)債項(xiàng)目必須具備穩(wěn)定的經(jīng)營(yíng)性收益。針對(duì)產(chǎn)業(yè)園區(qū)升級(jí)、保障性租賃住房建設(shè)、擁有穩(wěn)定租金收益的地下空間開(kāi)發(fā)等項(xiàng)目，需委托專業(yè)機(jī)構(gòu)科學(xué)編制實(shí)施方案與項(xiàng)目收益與融資自求平衡方案。項(xiàng)目策劃不僅要確保建設(shè)期的合規(guī)，更要確保運(yùn)營(yíng)期內(nèi)資產(chǎn)產(chǎn)生的預(yù)期收益能夠完全覆蓋債券本息，防范期限錯(cuò)配風(fēng)險(xiǎn)。

第三，深化政策性銀行貸款及新型政策金融工具應(yīng)用，拉長(zhǎng)資金久期。針對(duì)城中村改造、平急兩用公共基礎(chǔ)設(shè)施等資金需求量巨大、回報(bào)周期長(zhǎng)的項(xiàng)目，應(yīng)積極對(duì)接國(guó)開(kāi)行、農(nóng)發(fā)行等政策性銀行。一方面，爭(zhēng)取抵押補(bǔ)充貸款支持下的政策性銀行的專項(xiàng)借款及中長(zhǎng)期低息貸款；另一方面，充分利用新型政策性開(kāi)發(fā)性金融工具補(bǔ)充重大更新項(xiàng)目的資本金缺口。2026年兩會(huì)政府工作報(bào)告已明確今年將發(fā)行新型政策性金融工具8000億元，較2025年擴(kuò)容60%，增量3000億元。這一顯著加力信號(hào)表明，政策層面對(duì)新型政策性金融工具在穩(wěn)投資、促創(chuàng)新方面作用的認(rèn)可，預(yù)計(jì)其將撬動(dòng)約10萬(wàn)億元的項(xiàng)目投入與社會(huì)資本投資，有效緩解重大城市更新項(xiàng)目資金不足的核心瓶頸。

圖3:新型政策性金融工具相比傳統(tǒng)政策性資金下達(dá)思路的變化

第四，拓寬資產(chǎn)證券化（REITs）與產(chǎn)業(yè)基金通道，引入長(zhǎng)期耐心資本。應(yīng)加快設(shè)立市區(qū)兩級(jí)城市更新引導(dǎo)基金，發(fā)揮國(guó)資撬動(dòng)作用。更重要的是，在資產(chǎn)培育成熟后，積極探索基礎(chǔ)設(shè)施不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金（REITs）在成熟科技產(chǎn)業(yè)園、保租房以及消費(fèi)類基礎(chǔ)設(shè)施中的常態(tài)化發(fā)行，真正打通“投、融、建、管、退”的全生命周期資本閉環(huán)。

五、結(jié)語(yǔ)

38號(hào)文的發(fā)布標(biāo)志著自然資源要素保障體系的進(jìn)一步完善。對(duì)于南京這類進(jìn)入存量空間發(fā)展階段的特大城市而言，必須順應(yīng)這一政策周期，將城市更新作為區(qū)域空間治理與經(jīng)濟(jì)內(nèi)涵式增長(zhǎng)的核心抓手，通過(guò)投融資機(jī)制創(chuàng)新與資產(chǎn)精細(xì)化運(yùn)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)特大城市發(fā)展動(dòng)能的實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)換。同時(shí)，由于城市外圍再批新地建商業(yè)難度增加，可以預(yù)見(jiàn)城市核心區(qū)、老城區(qū)的既有商業(yè)項(xiàng)目、老舊廠房、低效樓宇的稀缺性與商業(yè)潛力也將劇增，對(duì)于手中握有大量老舊廠房、低效商業(yè)用地的地方城投平臺(tái)和國(guó)資企業(yè)來(lái)說(shuō)，或許正是盤(pán)活歷史資產(chǎn)、借助城市更新向“城市綜合運(yùn)營(yíng)商”轉(zhuǎn)型的絕佳契機(jī)。