徐大文 傳李京

前言

隨著交通強國戰(zhàn)略深度落地，對于資金需求大、建設(shè)周期長、涉及主體多、政策依賴強的綜合交通樞紐項目，其開發(fā)建設(shè)的資金籌措與模式創(chuàng)新顯得尤為重要，而構(gòu)建科學(xué)的多元化投融資體系則是破局關(guān)鍵。

大岳咨詢深耕交通基礎(chǔ)設(shè)施投融資領(lǐng)域多年，為高速公路、綜合客運樞紐、公鐵水聯(lián)運、機場、城市軌道交通等重大交通項目提供了投融資咨詢服務(wù)，深諳綜合交通項目的開發(fā)邏輯與資金運作規(guī)律。本文結(jié)合公司實操案例，系統(tǒng)剖析綜合交通樞紐項目多元化投融資，為行業(yè)提供可復(fù)制、可落地的專業(yè)參考。

一、頂層政策設(shè)計

當(dāng)前綜合交通樞紐項目政策法規(guī)體系完善，精準解讀政策、搶抓政策紅利、實現(xiàn)合規(guī)落地，是投融資工作的首要前提。

《公路法》、《鐵路法》等基礎(chǔ)法律為跨方式樞紐資源整合劃定法理邊界?！督煌◤妵ㄔO(shè)綱要》、《國家綜合立體交通網(wǎng)規(guī)劃綱要》等相關(guān)文件為綜合交通樞紐的發(fā)展指明了國家戰(zhàn)略方向?！督煌ㄟ\輸領(lǐng)域重點項目資金管理辦法》以及《國務(wù)院辦公廳關(guān)于優(yōu)化完善地方政府專項債券管理機制的意見》亦為交通樞紐項目建設(shè)資金保駕護航。

二、實踐中幾個可能的實施主體

綜合交通樞紐項目實施主體的選擇需適配政策導(dǎo)向、項目屬性及投融資模式，當(dāng)前已形成“政府主導(dǎo)、國企操盤、社會資本參與”的多元化格局，不同主體的權(quán)責(zé)邊界、資源稟賦及適用場景均不相同，且呈現(xiàn)協(xié)同運作的趨勢。

（一）政府及事業(yè)單位主導(dǎo)

地方交通運輸主管部門及下屬事業(yè)單位是傳統(tǒng)樞紐項目的核心實施主體，主導(dǎo)的通常是公益性突出、市場化運作難度大的區(qū)域性樞紐項目。該模式具備統(tǒng)籌跨部門資源、高效獲取政策支持及財政資金的核心優(yōu)勢；但也有一定的局限性，即過度依賴地方財政，項目運營效率較低，缺乏市場化激勵機制。

（二）國有企業(yè)主導(dǎo)

地方交通投資等相關(guān)國有企業(yè)，兼具政府背景與市場化運作能力，可通過信用融資、資產(chǎn)證券化等多元方式拓寬資金渠道，有效平衡項目公益性與經(jīng)營性需求。該模式適配大型綜合交通樞紐項目，但需強化市場化考核機制。

（三）政府和社會資本合作

對于具備一定經(jīng)營性收益的樞紐項目，一般采用政府和社會資本合作新機制模式運作。該模式可實現(xiàn)政策資源、資金實力與專業(yè)運營能力的優(yōu)勢互補，構(gòu)建風(fēng)險共擔(dān)、利益共享的合作機制。社會資本通過配套開發(fā)獲取收益，有效減輕政府財政壓力。其核心在于明確權(quán)責(zé)劃分與利益分配機制，在保障項目公益屬性的同時，確保社會資本獲得合理回報。

三、操作中的幾種實施方式

綜合交通樞紐項目實施方式需結(jié)合項目屬性、資金來源及運營需求科學(xué)確定，核心分為政府直接投資、政府和社會資本合作、市場化開發(fā)三類，不同方式在權(quán)責(zé)劃分、收益分配、風(fēng)險承擔(dān)等方面各有側(cè)重。

（一）政府直接投資

該方式適用于純公益性樞紐項目，由政府統(tǒng)籌資金安排，項目建成后移交事業(yè)單位或國有企業(yè)負責(zé)運營。偏遠地區(qū)樞紐、縣域小型樞紐等經(jīng)營性收益薄弱的項目可采用此方式實施。其局限在于政府財政壓力集中，項目運營階段缺乏市場化激勵機制，易出現(xiàn)重建設(shè)、輕運營的問題，后期維護資金需持續(xù)依賴財政投入。

（二）政府和社會資本合作

政府和社會資本合作是大型綜合交通樞紐的主流實施方式，尤其適配兼具公益性與經(jīng)營性的項目，通過“政府和社會資本合作新機制”、“股權(quán)投資+EPC”、“股權(quán)投資+EPC+O”等細分模式開展合作。政府負責(zé)明確服務(wù)標準、提供政策支持，社會資本承擔(dān)資金籌措、項目建設(shè)及運營管理職責(zé)。運營期內(nèi)通過經(jīng)營性收益回收投資，期滿后按約定移交政府。核心在于建立科學(xué)的風(fēng)險分擔(dān)機制，政策風(fēng)險、合規(guī)風(fēng)險主要由政府承擔(dān)，建設(shè)風(fēng)險、運營風(fēng)險主要由社會資本承擔(dān)，同時設(shè)定合理的收益調(diào)整機制與退出渠道。

（三）市場化開發(fā)

該方式適用于經(jīng)營性較強的樞紐項目，由國有企業(yè)或社會資本作為核心投資主體，自主完成資金籌措、建設(shè)、運營全流程，政府僅履行監(jiān)管職責(zé)與政策引導(dǎo)義務(wù)。項目通常采用“交通+商業(yè)”、“交通+產(chǎn)業(yè)”、“交通+服務(wù)”、“交通+旅游”的融合模式，通過配套商業(yè)綜合體、寫字樓、旅游服務(wù)設(shè)施等經(jīng)營性業(yè)態(tài)，提升現(xiàn)金流平衡能力。

（四）選擇原則

實施方式的選擇需遵循三大核心原則：一是精準匹配項目屬性，純公益性項目優(yōu)先采用政府直接投資，兼具公益與經(jīng)營性項目優(yōu)先選擇政府和社會資本合作模式，經(jīng)營性強的項目采用市場化開發(fā)；二是平衡風(fēng)險與收益，結(jié)合政府財政能力、社會資本風(fēng)險承受能力合理劃分風(fēng)險責(zé)任；三是適配區(qū)域發(fā)展條件，縣域及偏遠地區(qū)項目側(cè)重政府主導(dǎo)保障落地，大城市核心樞紐可強化市場化運作提升效能。

四、多元投融資的幾種資金來源

綜合交通樞紐項目資金需求龐大，且建設(shè)周期長，目前已形成“財政資金引導(dǎo)、市場化融資為主、多元渠道補充”的資金籌措體系，各類資金的適配性、風(fēng)險水平及成本有所差異。

（一）政府財政資金

財政資金是交通樞紐項目的基礎(chǔ)保障，主要包括中央財政補助、地方財政配套及專項資金等。例如在筆者實操項目中，陜南區(qū)域除可申請交通運輸領(lǐng)域重點項目資金、超長期特別國債、專項債券、政策性金融工具外，亦可申請交通口省級資金、津陜合作資金、蘇陜合作資金、陜南循環(huán)發(fā)展資金等。

（二）平臺公司自有資金

地方國有企業(yè)的自有經(jīng)營利潤、資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓收益等可以作為項目資金來源。

（三）市場化融資

除此之外，市場化融資是樞紐項目資金籌措的核心力量，能夠有效降低政府財政依賴，優(yōu)化整體資金結(jié)構(gòu)，提升項目資金使用效率。

1.銀行信貸：國開行、農(nóng)發(fā)行等政策性銀行可提供長期低息貸款，精準匹配樞紐項目建設(shè)周期長的特性；商業(yè)銀行亦可針對項目經(jīng)營性部分，提供收益權(quán)質(zhì)押貸款。

2.資本市場融資：具備資質(zhì)的實施主體可通過發(fā)行企業(yè)債券、公司債券以及資產(chǎn)證券化等方式融資。

3.社會資本投入：通過政府和社會資本合作模式、股權(quán)投資等方式引入社會資本，不僅可以補充資金缺口，更能引入專業(yè)運營管理能力，社會資本依托樞紐配套商業(yè)運營、廣告服務(wù)、停車收費等收益實現(xiàn)長期回報。

多元投融資結(jié)構(gòu)建議：采用“財政資金引導(dǎo)+社會資本資金支撐+市場化融資配套”的組合資金模式，財政資金聚焦純公益部分，降低市場化融資風(fēng)險。社會資本重點投入經(jīng)營性部分，通過多元經(jīng)營收益覆蓋投資。市場化融資匹配項目長期建設(shè)需求，嚴控融資成本，同步積極申報政府專項債券，進一步優(yōu)化整體投融資結(jié)構(gòu)。

結(jié)語

2026年作為“十五五”規(guī)劃開局之年，綜合交通樞紐項目迎來高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略機遇期，其投融資模式也隨之迎來結(jié)構(gòu)性調(diào)整，多元化、市場化、專業(yè)化成為核心發(fā)展趨勢。

未來，大岳咨詢將持續(xù)聚焦交通強國戰(zhàn)略，緊跟智慧交通、綠色交通發(fā)展趨勢，不斷創(chuàng)新投融資工具與合作模式，進一步拓寬綜合交通樞紐項目市場化融資渠道，推動“交通+”融合發(fā)展，提升項目收益能力，以專業(yè)力量賦能綜合交通樞紐項目高質(zhì)量發(fā)展。