存量PPP項目“善后”方案：5步法實現(xiàn)風(fēng)險可控退出

張旭東

前言

2025年8月，國務(wù)院辦公廳正式轉(zhuǎn)發(fā)財政部制定的《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作存量項目建設(shè)和運營的指導(dǎo)意見》（以下簡稱“指導(dǎo)意見”），明確將“存量PPP項目”的建設(shè)與運營納入規(guī)范管理體系。自從2014年以來，我國大規(guī)模采用PPP模式推動基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項目建設(shè)，在交通運輸、市政、環(huán)保、水利、城鎮(zhèn)公共服務(wù)等領(lǐng)域留下了大量“在建項目”與“已建成但運營狀態(tài)不穩(wěn)定”的“存量項目”。隨著經(jīng)濟社會環(huán)境與財政、融資條件變化，一些存量項目面臨融資困難、政府付費延期、項目收益不及預(yù)期、社會資本方信心減弱等問題，導(dǎo)致項目推進緩慢、運營不穩(wěn)、風(fēng)險堆積。指導(dǎo)意見的出臺，正是為解決這些問題提供了政策依據(jù)與操作原則。

總體原則與政策導(dǎo)向

1. 分類分級、問題導(dǎo)向—— 不同狀態(tài)、不同問題的項目，不能“一刀切”。對在建、已建未投入運營、已商業(yè)運營、經(jīng)營不善、停擺爛尾等不同情況的項目應(yīng)分別分類管理。
2. 依法合規(guī)、合同履約—— 無論是建設(shè)完成、運營中斷，還是準備移交，都必須依法、按約、按程序進行，嚴格遵守建設(shè)投資管理條例、合同法、財政法規(guī)、債務(wù)法規(guī)等法律法規(guī)。
3. 統(tǒng)籌財政與融資支持、降本增效—— 對合理項目、公益性項目，要支持其獲取融資；對建設(shè)標準、配套內(nèi)容可優(yōu)化的項目，不得盲目擴大投資，嚴控成本。地方可統(tǒng)籌使用一般債券、專項債券、建設(shè)期財政資金支持等方式保證資金供給。
4. 保障公共服務(wù)連續(xù)性與社會資本合理回報—— 對公共服務(wù)關(guān)系重大、社會影響大的項目，要優(yōu)先保證建設(shè)、運營，避免因處置不當導(dǎo)致公共服務(wù)中斷。對于持續(xù)運營項目，要設(shè)計合理的收益和付費機制。
5. 建立全生命周期管理與績效機制—— 對存量項目進行臺賬管理、風(fēng)險分類、績效評價或中期評估，納入政府預(yù)算與債務(wù)監(jiān)管體系，確保臺賬透明、可追溯、可監(jiān)管。

五步操作法

第一步：全面分類與臺賬管理

1. 項目全量摸排建賬：要把本地區(qū)所有存量 PPP 項目一次性全部摸清楚，不管是在建工程、已投運，還是已經(jīng)停工甚至長期擱置的項目，都要統(tǒng)一納入管理范圍，逐一登記造冊，形成完整臺賬。每個項目都要寫清楚基本情況，比如項目名稱、建設(shè)內(nèi)容、投資規(guī)模、合作年限、政府方和社會資本方主體，以及當前運行狀態(tài)，不能只建“糊涂賬”。
2. 項目問題初步分類：在建好臺賬的同時，對每個項目目前面臨的主要問題做一個初步分類，是資金問題、建設(shè)問題、運營問題，還是合同糾紛問題，都要診斷明細，做到一看臺賬，就知道這個項目主要癥結(jié)是什么。
3. 臺賬動態(tài)更新管理：臺賬不是建完就結(jié)束了，而是要作為一個動態(tài)管理工具，定期更新項目進展情況、風(fēng)險變化情況和處置推進情況，確保臺賬數(shù)據(jù)始終是最新的、真實的。
4. 重點項目風(fēng)險標注：對問題特別突出、風(fēng)險等級較高的項目，要在臺賬中單獨標注，作為后續(xù)重點關(guān)注、優(yōu)先處置的對象，防止風(fēng)險在“臺賬里躺平”。

第二步：風(fēng)險與價值雙評估

1. 全面排查項目風(fēng)險：在掌握項目基礎(chǔ)信息的前提下，對每個項目的債務(wù)風(fēng)險、財政風(fēng)險、法律風(fēng)險和社會穩(wěn)定風(fēng)險進行系統(tǒng)評估，重點搞清楚哪些項目已經(jīng)處在“高風(fēng)險區(qū)”，哪些項目風(fēng)險相對可控。
2. 客觀評估項目價值：在評估風(fēng)險的同時，也要同步評估項目是否還具備繼續(xù)存在的價值，比如是否還能正常運營，是否還具有一定收益能力，是否對群眾日常生活和公共服務(wù)仍然有實際作用，不能只看風(fēng)險不看價值。
3. 風(fēng)險與價值對照判斷：對那些風(fēng)險高但仍有一定使用價值的項目，要單獨列為“重點整改類”；對風(fēng)險高、價值又低的項目，也要如實標記出來，作為后續(xù)依法退出的重點對象。
4. 形成評估書面結(jié)論：所有項目的風(fēng)險評估和價值評估結(jié)果，都要形成書面材料，作為后續(xù)分類處置、資金安排和政策決策的重要依據(jù)，避免只靠口頭判斷或臨時拍板做出決策。

第三步：分層處置與方案設(shè)計

1. 分類型明確處置方向：根據(jù)前期評估結(jié)果，把所有項目明確劃分為“繼續(xù)推進類”、“整改提升類”和“有序退出類”三大類型，先從方向上進行總體把握。
2. 繼續(xù)推進類項目穩(wěn)定運行：對可以繼續(xù)推進的項目，要進一步完善合同約定，理順運營機制，加強日常監(jiān)管，確保項目在規(guī)范軌道上持續(xù)運行，防止舊問題反復(fù)出現(xiàn)。
3. 整改提升類項目限期提升：對需要整改的項目，要圍繞工程質(zhì)量、資金平衡、運營管理等方面逐項明確整改任務(wù)，寫清楚由誰來改、改什么、多久改完，防止整改變成“走過場”。
4. 有序退出類項目依法收尾：對確實無法持續(xù)運營的項目，要依法依規(guī)啟動解約、終止或重組程序，同步設(shè)計好資產(chǎn)、債務(wù)和人員的配套方案，避免“一退了之”留下新的隱患。

第四步：融資與財政保障

1. 系統(tǒng)測算資金缺口：在處置方案明確后，要對繼續(xù)類和整改類項目后續(xù)運營、整改和債務(wù)化解所需資金進行全面測算，弄清楚到底還缺多少錢、資金壓力有多大。
2. 分類安排融資渠道：對具備融資條件的項目，要通過規(guī)范方式引入銀行貸款、政策性金融工具等資金支持，防止項目因為資金斷檔再次陷入停滯。
3. 合理統(tǒng)籌財政兜底：對確實需要財政支持的項目，要結(jié)合當?shù)刎斦惺苣芰侠戆才牛龅?ldquo;該保的保、該控的控”，堅決防止新增隱性債務(wù)。
4. 嚴格資金使用監(jiān)管：對涉及財政補貼和撥付的資金，要嚴格執(zhí)行審批程序和監(jiān)管要求，確保資金用在刀刃上，防止在資金使用過程中產(chǎn)生新的風(fēng)險。

第五步：規(guī)范移交與長期監(jiān)管

1. 依法規(guī)范資產(chǎn)移交：對需要退出或到期移交的項目，要嚴格按照合同約定和相關(guān)制度要求，規(guī)范開展資產(chǎn)清點、評估和移交工作，確保資產(chǎn)權(quán)屬清楚、賬實相符，守住國有資產(chǎn)安全底線。
2. 同步做好善后清算：在資產(chǎn)移交的同時，要同步推進債務(wù)清算、檔案資料移交和人員安置工作，防止出現(xiàn)“只交資產(chǎn)、不管債務(wù)、不管人員”的問題。
3. 建立階段性跟蹤監(jiān)管機制：對已完成移交或完成整改的項目，要納入一定期限監(jiān)管范圍，定期跟蹤運營狀況和風(fēng)險變化，防止問題反彈。
4. 系統(tǒng)總結(jié)經(jīng)驗防再犯：要對存量 PPP 項目處置過程中暴露出來的共性問題進行系統(tǒng)總結(jié)，反向完善制度和流程，為今后 PPP 項目從立項到運營提供長期經(jīng)驗借鑒。

結(jié)語

存量PPP項目不是“遺留問題”的代名詞，做好存量項目的善后工作是公共服務(wù)供給體系調(diào)整與轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。通過“分類梳理—精準評估—分層處置—融資保障—規(guī)范移交”五步法，地方既可穩(wěn)妥化解歷史遺留問題，也能在合法合規(guī)框架下盤活資源、優(yōu)化公共服務(wù)供給。建議各地盡快啟動臺賬清理與項目盡調(diào)，形成可執(zhí)行的分檔處置清單，并將財政安排納入預(yù)算管理，確保風(fēng)險可控、服務(wù)不中斷、治理有序。有關(guān)政策要點應(yīng)以財政部《指導(dǎo)意見》為準，落實中還需注意法律風(fēng)險與財政紀律。