存量PPP已在規(guī)范的路上，新機(jī)制前的特許經(jīng)營項(xiàng)目的規(guī)范還會遠(yuǎn)嗎？

沈靜

——關(guān)于國辦函〔2025〕84號文精神落實(shí)與存量項(xiàng)目規(guī)范發(fā)展的分析

摘要

本文章旨在系統(tǒng)分析《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部〈關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作存量項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營的指導(dǎo)意見〉的通知》（國辦函〔2025〕84號）的深層內(nèi)涵、全國性實(shí)施進(jìn)展及其深遠(yuǎn)影響。核心觀點(diǎn)認(rèn)為，當(dāng)前針對超十萬億元存量PPP項(xiàng)目的規(guī)范攻堅(jiān)，是一次對既有政府與社會資本合作模式的全面校準(zhǔn)與重塑。其政策效力不僅限于解決歷史問題，更直接為所有新機(jī)制出臺前已存在的存量特許經(jīng)營項(xiàng)目確立了統(tǒng)一的運(yùn)營管理標(biāo)桿，實(shí)質(zhì)性地推動整個領(lǐng)域的規(guī)范化轉(zhuǎn)型。規(guī)范工作的深度，決定了未來基礎(chǔ)設(shè)施市場化合作的健康度。

第一章 政策深意：以存量規(guī)范之“破”，塑特許經(jīng)營之“實(shí)”

本次存量PPP項(xiàng)目規(guī)范工作，其政策深意不僅在于解決歷史問題，更在于通過對存量體系的全面梳理與重塑，為所有在新機(jī)制出臺前已存在、正在運(yùn)營的存量特許經(jīng)營項(xiàng)目，樹立清晰、統(tǒng)一且嚴(yán)格的管理標(biāo)桿，實(shí)質(zhì)性地推動整個基礎(chǔ)設(shè)施市場化合作領(lǐng)域的規(guī)范化轉(zhuǎn)型。

直接目標(biāo)：系統(tǒng)化解存量項(xiàng)目多重風(fēng)險(xiǎn)

國辦函〔2025〕84號文的直接出發(fā)點(diǎn)是應(yīng)對當(dāng)前存量PPP項(xiàng)目面臨的共性挑戰(zhàn)。首先是履約風(fēng)險(xiǎn)，部分地方政府支出責(zé)任落實(shí)不到位，或社會資本運(yùn)營績效不達(dá)標(biāo)。其次是財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任與地方財(cái)力不匹配，形成潛在債務(wù)負(fù)擔(dān)。第三是運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)，“重建設(shè)、輕運(yùn)營”現(xiàn)象導(dǎo)致公共服務(wù)質(zhì)量與效率未達(dá)預(yù)期。規(guī)范工作旨在通過分類施策、依法履約、績效掛鉤等手段，系統(tǒng)性化解上述風(fēng)險(xiǎn)，保障項(xiàng)目全生命周期的健康、穩(wěn)定運(yùn)行。

深層影響：為所有存量特許經(jīng)營項(xiàng)目確立“規(guī)范范本”

本次規(guī)范的核心舉措，實(shí)質(zhì)上為當(dāng)前所有存量特許經(jīng)營項(xiàng)目（無論其最初采用何種具體模式）的運(yùn)營管理，提供了必須參照的“規(guī)范范本”。

一是強(qiáng)化履約剛性。要求將政府支付義務(wù)依法納入預(yù)算并嚴(yán)格執(zhí)行，此舉直接解決了存量特許經(jīng)營項(xiàng)目中長期存在的政府付費(fèi)延遲或不確定性痛點(diǎn)，提升了項(xiàng)目現(xiàn)金流的穩(wěn)定性和可預(yù)期性。

二是確立績效核心。強(qiáng)制推行全生命周期績效管理，并將評價(jià)結(jié)果與付費(fèi)、調(diào)價(jià)乃至退出機(jī)制強(qiáng)制掛鉤。這精準(zhǔn)矯正了部分存量特許經(jīng)營項(xiàng)目“運(yùn)營績效軟約束”的弊端，推動項(xiàng)目重心從工程建設(shè)轉(zhuǎn)向長期服務(wù)。

三是引入?yún)f(xié)商優(yōu)化機(jī)制。鼓勵通過平等協(xié)商，對存量項(xiàng)目的融資利率、回報(bào)機(jī)制、合作期限等關(guān)鍵商業(yè)條件進(jìn)行合理性優(yōu)化。這為那些因歷史原因?qū)е聴l件不盡合理、運(yùn)營負(fù)擔(dān)沉重的存量特許經(jīng)營項(xiàng)目，提供了合法的調(diào)整路徑和“降本增效”的可能。

長遠(yuǎn)意義：推動理念統(tǒng)一與規(guī)則銜接

通過對存量PPP項(xiàng)目的規(guī)范，政策在更深層次上推動市場各方形成共識。一方面是理念統(tǒng)一，無論項(xiàng)目名稱如何，凡是政府與社會資本的合作，都必須遵循公平履約、績效導(dǎo)向、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的基本商業(yè)原則。另一方面是規(guī)則趨同，存量規(guī)范所強(qiáng)調(diào)的許多原則（如重視自身收益、嚴(yán)格績效付費(fèi)），與特許經(jīng)營新機(jī)制的內(nèi)在要求高度一致。這使得存量特許經(jīng)營項(xiàng)目在規(guī)范過程中，其管理標(biāo)準(zhǔn)將自然而然地與未來更高層級的制度要求相向而行、逐步趨同，為后續(xù)可能的制度統(tǒng)一或平穩(wěn)過渡創(chuàng)造條件。

綜上，當(dāng)前對存量PPP項(xiàng)目的規(guī)范，是一次針對既有項(xiàng)目體系的全面校準(zhǔn)，其規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)與理念將不可避免地外溢并深度影響所有存量特許經(jīng)營項(xiàng)目，是推動整個領(lǐng)域走向規(guī)范化、可持續(xù)化發(fā)展的關(guān)鍵一步。

第二章 規(guī)范進(jìn)度全景：存量PPP項(xiàng)目的攻堅(jiān)實(shí)踐與挑戰(zhàn)

自2025年8月國辦函〔2025〕84號文發(fā)布以來，針對規(guī)模龐大的存量PPP項(xiàng)目，一場以“分類施策、降本增效”為核心的系統(tǒng)性規(guī)范工作在全國范圍內(nèi)展開。目前，工作已從頂層設(shè)計(jì)快速轉(zhuǎn)入地方落實(shí)的攻堅(jiān)階段。

整體進(jìn)展：政策框架確立，地方實(shí)踐加速

從國家層面看，84號文為存量項(xiàng)目處理提供了清晰路徑，核心是保障在建項(xiàng)目順利完工、推動已運(yùn)營項(xiàng)目平穩(wěn)運(yùn)行并優(yōu)化。市場預(yù)計(jì)，未來兩年內(nèi)，大部分在建存量項(xiàng)目將按此規(guī)范路徑完成建設(shè)或調(diào)整。

從省級層面看，部分省份反應(yīng)迅速，已出臺結(jié)合本地實(shí)際的細(xì)化方案。例如，甘肅省作為首個發(fā)布省級實(shí)施方案的地區(qū)，創(chuàng)新性地建立了省級工作專班、依風(fēng)險(xiǎn)等級（紅、橙、黃、綠）分類管理等機(jī)制。江西省也于2026年初發(fā)布方案，要求各地按“一項(xiàng)一策”原則制定具體處理方案。

從基層層面看，多數(shù)市縣級政府已按照部署啟動具體工作，普遍要求建立項(xiàng)目臺賬，實(shí)行清單化管理。

具體工作：分類施策下的多元實(shí)踐

各地圍繞“在建項(xiàng)目”和“已運(yùn)營項(xiàng)目”兩大類，開展了一系列具體工作，核心進(jìn)展可歸納為以下幾個方面。

在組織與機(jī)制建設(shè)方面，甘肅、江西等省成立省級工作專班，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)跨部門事務(wù)。甘肅省建立風(fēng)險(xiǎn)臺賬，按紅、橙、黃、綠四級進(jìn)行動態(tài)監(jiān)測與差異化處置。各地普遍要求逐個項(xiàng)目制定處理方案，江西明確要求2026年2月底前完成方案制定。

在融資與財(cái)政支持方面，云南、湖南、內(nèi)蒙古等地已探索運(yùn)用專項(xiàng)債券資金，置換或解決存量PPP項(xiàng)目的政府支付責(zé)任，以法定債務(wù)置換隱性風(fēng)險(xiǎn)。政策鼓勵政府、社會資本與金融機(jī)構(gòu)平等協(xié)商，通過降低利率、調(diào)整還款計(jì)劃等方式優(yōu)化融資結(jié)構(gòu)。

在項(xiàng)目優(yōu)化與處置方面，核心是協(xié)商優(yōu)化合作期限、融資利率、投資回報(bào)率等要素。市場上已出現(xiàn)社會資本主動公告提前終止部分項(xiàng)目并進(jìn)行債務(wù)重組的案例。同時，各地強(qiáng)化全生命周期績效管理，將評價(jià)結(jié)果與政府付費(fèi)嚴(yán)格掛鉤，旨在根治“重建設(shè)、輕運(yùn)營”弊端。部分省份還出臺了提前終止實(shí)施細(xì)則，明確資產(chǎn)移交、補(bǔ)償核算等路徑，為難以持續(xù)的項(xiàng)目提供合規(guī)退出通道。

當(dāng)前面臨的主要挑戰(zhàn)：基層“三角僵局”凸顯

盡管頂層設(shè)計(jì)明確，但政策在縣區(qū)層面的落地仍面臨顯著挑戰(zhàn)，集中體現(xiàn)為“政府-社會資本-金融機(jī)構(gòu)”的“三角僵局”。

首先是融資協(xié)商推進(jìn)困難。政策鼓勵的融資利率下調(diào)在實(shí)踐中阻力較大?；鶎咏鹑跈C(jī)構(gòu)審批權(quán)限有限，調(diào)整合同可能觸發(fā)內(nèi)部風(fēng)控，導(dǎo)致其配合意愿較低。

其次是縣區(qū)財(cái)政支付壓力持續(xù)。存量項(xiàng)目結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)顯著的下沉特征。根據(jù)財(cái)政部2018年公布的《第四批政府和社會資本合作（PPP）示范項(xiàng)目名單》，縣級項(xiàng)目數(shù)占比達(dá)到69.7%。該數(shù)據(jù)集中反映了PPP項(xiàng)目結(jié)構(gòu)下沉的顯著特征，在后續(xù)全國PPP項(xiàng)目管理庫中，區(qū)縣級行政區(qū)也始終是項(xiàng)目構(gòu)成的絕對主體。這些區(qū)縣級項(xiàng)目數(shù)量多且多依賴財(cái)政支付，盡管政策允許使用專項(xiàng)債，但新增額度有限，基層財(cái)政流動性緊張的局面未根本改變。

第三是協(xié)調(diào)與執(zhí)行能力不足。存量項(xiàng)目規(guī)范涉及財(cái)政、發(fā)改、行業(yè)主管、金融監(jiān)管等多個部門?？h區(qū)級政府普遍缺乏有效的跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制和足夠的專業(yè)談判能力，導(dǎo)致政策執(zhí)行碎片化，談判標(biāo)準(zhǔn)不一。

第三章 未來之錨：存量規(guī)范如何重塑特許經(jīng)營項(xiàng)目的管理范式

對存量項(xiàng)目的規(guī)范實(shí)踐，影響遠(yuǎn)超當(dāng)前問題解決本身，其正在深刻重塑所有特許經(jīng)營項(xiàng)目（包括存量與未來新增）的核心管理范式與商業(yè)邏輯。

履約與預(yù)算范式的重塑

存量規(guī)范要求政府支付責(zé)任法定化、預(yù)算化，杜絕口頭承諾。這一規(guī)則對所有特許經(jīng)營項(xiàng)目的普遍性影響在于，政府付費(fèi)部分將獲得更強(qiáng)的支付保障，提升了項(xiàng)目財(cái)務(wù)模型的可靠性。合作基礎(chǔ)從單純的合同約定，升級為兼具預(yù)算法律保障的雙重約束。

績效與付費(fèi)范式的重塑

建立全生命周期績效管理體系，付費(fèi)與績效結(jié)果剛性掛鉤。這意味著“為效果付費(fèi)”成為不可動搖的鐵律，倒逼所有項(xiàng)目（無論新舊）必須將運(yùn)營質(zhì)量和效率置于首位，而不僅是完成建設(shè)。項(xiàng)目的關(guān)注點(diǎn)從建設(shè)期的資產(chǎn)交付，真正轉(zhuǎn)向運(yùn)營期的服務(wù)輸出。

風(fēng)險(xiǎn)與協(xié)商范式的重塑

承認(rèn)商業(yè)條件可基于平等協(xié)商進(jìn)行合理性優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。這為因內(nèi)外部環(huán)境變化而陷入困境的存量項(xiàng)目提供了合法的救濟(jì)路徑，同時也為未來新項(xiàng)目合同預(yù)設(shè)了動態(tài)調(diào)整的預(yù)期。合作關(guān)系從靜態(tài)的一次性簽約，轉(zhuǎn)向動態(tài)的全周期調(diào)適。

范圍與收益范式的重塑

強(qiáng)調(diào)清理無收益、完全依賴財(cái)政的項(xiàng)目，聚焦項(xiàng)目自身“造血”能力。這引導(dǎo)市場注意力回歸特許經(jīng)營的本質(zhì)——通過運(yùn)營獲得使用者付費(fèi)，促使各方在項(xiàng)目前期更審慎地評估市場需求與收費(fèi)機(jī)制。項(xiàng)目篩選標(biāo)準(zhǔn)從“能否獲批”轉(zhuǎn)向“能否自我造血”。

監(jiān)管與退出范式的重塑

規(guī)范提前終止、資產(chǎn)移交的程序與補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，為所有項(xiàng)目建立了明確、可預(yù)期的全生命周期終點(diǎn)規(guī)則。這顯著降低了無序退出的法律與金融風(fēng)險(xiǎn)，增強(qiáng)了市場的穩(wěn)定性。從入口到出口的完整閉環(huán)管理框架由此確立。

第四章 推進(jìn)落實(shí)與未來工作的策略建議

為鞏固當(dāng)前規(guī)范成果，并推動其確立的先進(jìn)范式真正轉(zhuǎn)化為行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，筆者提出以下策略建議。

針對存量項(xiàng)目：深化攻堅(jiān)與精準(zhǔn)施策

建議省級工作專班設(shè)立“專家支持小組”，直接下沉至矛盾突出的縣區(qū)，提供融資法律談判、財(cái)務(wù)重組方案的專業(yè)技術(shù)支持，協(xié)助破解“三角僵局”。同時，總結(jié)并推廣先行地區(qū)在運(yùn)用專項(xiàng)債、進(jìn)行資產(chǎn)重組、實(shí)施績效標(biāo)桿管理等方面的成熟“工具包”，降低基層探索成本。

強(qiáng)化制度銜接：推動規(guī)則統(tǒng)一

建議以此次規(guī)范中形成的績效付費(fèi)、合同修訂、移交標(biāo)準(zhǔn)等核心操作指南為基礎(chǔ)，啟動對更廣泛存量特許經(jīng)營項(xiàng)目的管理規(guī)則修訂研究，推動不同時期、不同模式項(xiàng)目在關(guān)鍵管理環(huán)節(jié)上的標(biāo)準(zhǔn)趨同。通過規(guī)則的漸進(jìn)統(tǒng)一，為市場提供更穩(wěn)定、可預(yù)期的制度環(huán)境。

構(gòu)建健康生態(tài)：提升能力與透明度

一方面開展大規(guī)模能力建設(shè)，面向地方政府官員進(jìn)行投融資合規(guī)、商業(yè)談判與績效監(jiān)管培訓(xùn)；面向市場機(jī)構(gòu)組織政策解讀與案例復(fù)盤。另一方面建設(shè)信息平臺，推動建立區(qū)域性甚至全國性的PPP/特許經(jīng)營項(xiàng)目信息平臺，公開項(xiàng)目關(guān)鍵績效指標(biāo)、付費(fèi)情況、再談判結(jié)果等信息，以陽光化促進(jìn)規(guī)范化。

完善協(xié)同監(jiān)管：形成管理合力

在地方層面，進(jìn)一步細(xì)化發(fā)改、財(cái)政、行業(yè)主管部門在存量項(xiàng)目規(guī)范中的聯(lián)合監(jiān)管職責(zé)，建立“發(fā)現(xiàn)-評估-處置”的閉環(huán)流程。同時，將地方政府在存量項(xiàng)目規(guī)范中的履約與協(xié)商誠意，納入更廣泛的政務(wù)誠信評價(jià)體系，建立長效約束機(jī)制。

結(jié)語

存量PPP項(xiàng)目的規(guī)范之路，已從政策宣示步入深水區(qū)的攻堅(jiān)實(shí)踐。其意義絕非一時一事的整改，而是通過為存量項(xiàng)目“立規(guī)矩”，最終為整個政府與社會資本合作領(lǐng)域“樹標(biāo)準(zhǔn)”。當(dāng)前工作中所強(qiáng)化的履約剛性、績效核心、協(xié)商精神與運(yùn)營導(dǎo)向，正不可逆地滲透至每一個特許經(jīng)營項(xiàng)目（無論其誕生于新機(jī)制之前或之后）。因此，存量規(guī)范工作的成敗，直接關(guān)系到中國基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)市場化改革的根基是否穩(wěn)固。規(guī)范，已在路上；一個更透明、更高效、更可持續(xù)的合作新生態(tài)，正由此奠基。