地方政府盤活存量資產存在的問題及建議

唐鳳池、唐勝

最近幾年，我國基礎設施建設逐漸進入“存量時代”，“盤活存量資產”成了地方政府緩解財政壓力、優(yōu)化資源利用、擴大有效投資的重要辦法。從小區(qū)周邊的停車場、家用的供水供熱，到各地的水庫、產業(yè)園區(qū)，越來越多的閑置存量資產被喚醒，為地方經濟發(fā)展增添了財力。但實際操作中，不少地方走了彎路，一味追求盤活速度，忽略了規(guī)范和風險，出現(xiàn)了承接主體不專業(yè)、資產估值不準、監(jiān)管跟不上等問題，甚至埋下虛增國有資本收入、增加隱性債務的隱患。本文和大家探討地方政府盤活存量資產到底該注意哪些問題、防范哪些風險，以及如何才能做好。

一、國家對盤活存量資產的支持政策

盤活存量資產對于提升基礎設施運營管理水平、拓寬社會投資渠道、合理擴大有效投資以及降低政府債務風險、降低企業(yè)負債水平等具有重要意義。為了引導地方政府把存量資產盤活、盤好，國家出臺了一系列政策，既有大方向的指引，也有具體的支持措施。

國務院辦公廳印發(fā)的《關于進一步盤活存量資產擴大有效投資的意見》，指出了資產盤活方向和方式，明確重點盤活存量規(guī)模較大、收益較好或增長潛力較大的基礎設施項目資產，包括交通、水利、清潔能源、保障性租賃住房、水電氣熱等市政設施、生態(tài)環(huán)保領域；同時鼓勵民營企業(yè)參與盤活國有存量資產，支持通過基礎設施REITs、政府和社會資本合作（PPP）、產權規(guī)范交易、兼并重組等市場化方式盤活存量資產，推動存量資產和新增投資形成良性循環(huán)。此外，政策還強調“加強全流程監(jiān)管，建立存量資產盤活臺賬，定期開展審計核查，對違規(guī)操作嚴肅問責”，進一步壓實地方政府的主體責任。

國家發(fā)改委出臺的《關于做好盤活存量資產擴大有效投資有關工作的通知》，要求各地建立協(xié)調機制，全面梳理重點領域、區(qū)域和企業(yè)的存量資產，建立臺賬并動態(tài)管理。鼓勵通過基礎設施REITs、PPP等方式盤活資產，支持金融和社會資本參與，推動閑置資產升級改造，促進回收資金用于新項目建設，擴大有效投資。

盤活存量資產政策旨在優(yōu)化資源配置、提升資產利用效率，但在地方政府實施過程中，可能因理解不到位而出現(xiàn)執(zhí)行偏差。

二、地方盤活存量資產：常見問題與潛藏風險

地方政府在盤活存量資產時，常出現(xiàn)諸多不規(guī)范操作，這些問題背后潛藏著不小的風險，不僅影響資產盤活實效，還可能加劇財政壓力、損害政府公信力，需重點警惕。

（一）搞“內部循環(huán)”，不找真正的社會資本，潛藏國有資產流失風險

一開始，各地盤活資產主要用PPP模式，或者評估資產后賣掉，但因為PPP模式操作起來太麻煩，現(xiàn)在很多地方都改成了國有資產有償使用的模式，這種模式推進快，但尚未形成成熟的監(jiān)管體系，容易出問題。最突出的就是，承接資產的大多是地方國企，或者剛和政府脫鉤的平臺公司，不是真正市場化的企業(yè)。

這些地方國企、平臺公司和政府關系密切，不是以盈利為唯一目標，也幾乎沒有專業(yè)的運營能力，承接資產說白了就是“幫政府完成任務”，本質上就是“左兜換右兜”。看似資產變現(xiàn)了，實則只是資金在政府內部流轉，沒有真正引入社會資本，資產也發(fā)揮不了最大效益，甚至可能掩蓋了資產閑置、效益低下的真實問題。更有甚者，有的地方跳過公開交易環(huán)節(jié)，直接把資產轉給關聯(lián)企業(yè)，可能存在地方國有資產流失的風險。而存量資產多為國有資產，盤活的核心目標之一是保值增值，這種不規(guī)范操作會直接導致國有資產價值得不到充分體現(xiàn)，甚至出現(xiàn)優(yōu)質資產低價轉讓、閑置損壞等情況，造成國有資產流失。

（二）資產估值“注水”，收益預估不切實際，潛藏新增隱性債務風險

現(xiàn)在盤活資產，大多用“收益法”估值，也就是預估資產未來能賺多少錢，再折算成現(xiàn)在的價值。但問題就出在“預估”上，很多地方為了提高資產售價、虛增財政收入，刻意高估未來收益，完全不考慮實際情況。

比如停車場類項目，表面上看能收不少停車費，但實際上，有些停車場位置偏、配套差，根本收不到那么多錢；還有些地方，把停車場賣掉后，就不管后續(xù)運營了，收費能不能到位、設施能不能維護好，都不管，預估的收益根本兌現(xiàn)不了。另外，一些涉及向使用者收費的項目，盲目提高收費標準，老百姓不接受，項目就落不了地，預估的收益也成了“空中樓閣”。還有些評估機構，受地方政府干預，出具虛假評估報告，進一步加劇了估值失真的問題。

這種估值“注水”的行為，背后潛藏著新增隱性債務的致命風險。很多地方讓地方國企、平臺公司承接被高估的資產，這些企業(yè)自身盈利能力有限，承接所需資金大多依賴借款、融資，而這些資金最終仍需政府隱性兜底。如果預估收益無法兌現(xiàn)，承接企業(yè)無力償還債務，政府就不得不承擔這筆額外債務，這將進一步加劇財政壓力，長期下去還可能引發(fā)系統(tǒng)性風險。

（三）存在監(jiān)管盲區(qū)，放大各類隱患爆發(fā)概率

這是最關鍵的一個問題?，F(xiàn)在很多地方的國有資產有償使用模式和PPP模式存在顯著區(qū)別：PPP項目有嚴格的監(jiān)管，信息公開透明，全程受監(jiān)督；而這種新模式，從謀劃到落地，往往就一兩個月，速度快，存在監(jiān)管盲區(qū)，風險自然就大了。

（四）只追速度，不重實效，搞“政績工程”，潛藏運營風險與民生風險

有些地方政府，把盤活存量資產當成“政績任務”，只追求盤活速度和規(guī)模，不管實際效果。只要把資產賣掉、拿到錢，就認為“盤活成功”，至于資產賣掉后能不能發(fā)揮效益、能不能持續(xù)產生收益，根本不關心。

比如有些地方，把一些根本不具備盤活條件的資產，強行打包轉讓，結果資產賣掉后，還是閑置在那里，沒產生任何收益，純屬浪費人力物力；還有些地方，只關注短期收益，賣掉資產拿到錢就萬事大吉，不管長期運營，最后承接的企業(yè)還不上錢，可能還是得政府兜底，形成隱性債務?；蛘呙つ扛L，照搬其他地區(qū)的模式，不結合當?shù)氐膶嶋H情況，結果項目和本地需求不匹配，根本無法落地。

這種“重速度、輕實效”的做法，一方面潛藏著運營風險：承接主體若缺乏專業(yè)運營能力，或未做好后續(xù)規(guī)劃，會導致資產盤活后仍處于“沉睡”狀態(tài)，無法發(fā)揮任何效益，違背盤活存量資產的核心目標；另一方面還可能引發(fā)民生風險：一些存量資產與老百姓生活密切相關，若盤活過程中不考慮民生利益，盲目提高收費標準、改變資產用途，或承接企業(yè)為盈利降低服務質量，極易引發(fā)群眾不滿，影響社會穩(wěn)定，損害政府公信力。

三、給建議：怎么干，才能盤活資產、防御風險？

針對前述問題和風險，結合國家政策、成功案例，針對存量資產盤活的問題及風險，提供五條具體建議，供地方政府參考。

（一）堅持市場化，別搞“內部循環(huán)”

這是最核心的一條。首先，承接主體必須選對，優(yōu)先找真正市場化的企業(yè)，比如完全市場化的央企、國企、民營企業(yè)、外資企業(yè)，這些企業(yè)以盈利為目標，有專業(yè)的運營能力，能真正把資產運營好。應避免地方國企、平臺公司“內部承接”。其次，盤活方式要靈活，結合資產類型選合適的方式，比如收益穩(wěn)的資產，可以用REITs、PPP模式；閑置的資產，可以改用途、搞轉型；非主業(yè)資產，可以轉讓、兼并重組。最后，一定要走公開交易流程，所有資產盤活項目，都要通過產權交易所公開競價，確保資產價值得到充分體現(xiàn)，杜絕暗箱操作。

（二）規(guī)范估值，別讓收益“注水”

資產估值不能隨便定，要做到真實、合理。首先，選靠譜的評估機構，優(yōu)先選資質全、信譽好、不被地方政府干預的機構，杜絕虛假評估。其次，估值方法要科學，不能只靠“收益法”，還要結合成本法、市場法，綜合評估資產價值，避免高估和低估。最后，收益預估要務實，應充分考慮市場情況、運營風險，還有老百姓的接受程度。涉及收費的項目，一定要召開聽證會，確定合理的收費標準，確保收益能兌現(xiàn)。同時，評估結果要向社會公開，接受老百姓監(jiān)督。

（三）做好全流程監(jiān)管，把風險控制在源頭

監(jiān)管不能缺位，要建立“事前審核、事中監(jiān)管、事后評估”的全流程監(jiān)管機制。事前，要組織多部門審核項目，比如發(fā)改、財政、審計，看看項目行不行、承接主體有沒有能力、收益真不真實。審核不通過，堅決不推進。事中，要建立臺賬，跟蹤項目推進情況，資產怎么運營、資金怎么用、收益能不能兌現(xiàn)，都要實時監(jiān)管，發(fā)現(xiàn)問題及時整改，比如承接企業(yè)擅自改變資產用途、挪用資金的，要嚴肅查處。事后，要對項目效果進行評估，評估不合格的，責令整改；整改不到位的，嚴肅問責。對新增隱性債務、國有資產流失的，發(fā)現(xiàn)一起、查處一起，形成震懾。

（四）注重實效，別搞“政績工程”

地方政府要樹立正確的政績觀，別一味追求速度和規(guī)模，要實事求是，結合本地實際情況推進。首先，要制定合理的盤活規(guī)劃，優(yōu)先盤活那些規(guī)模大、收益穩(wěn)、和老百姓生活相關的資產，不盲目跟風、不照搬其他地區(qū)的模式。其次，要關注后續(xù)運營，承接企業(yè)選定后，要跟蹤監(jiān)督，督促企業(yè)做好運營，確保資產能持續(xù)產生收益，實現(xiàn)國有資產保值增值。最后，要兼顧短期和長期收益，既要靠盤活資產緩解短期財政壓力，也要通過專業(yè)運營，讓資產長期發(fā)揮效益，帶動地方經濟發(fā)展。

（五）完善配套，多部門一起發(fā)力

盤活存量資產，不是一個部門能做好的，需要多部門協(xié)同，同時還要有完善的配套措施。首先，地方政府要結合國家政策，制定本地的實施細則，明確盤活方向、操作流程、監(jiān)管要求，讓大家有章可循。其次，加強部門協(xié)同，成立專門的工作小組，整合發(fā)改、財政、審計等部門的力量，打通協(xié)作堵點；同時加強培訓，提升工作人員和承接主體的專業(yè)能力，確保盤活工作規(guī)范、高效推進。

四、結語：盤活資產，要的是實效，不是“走過場”

說到底，地方政府盤活存量資產，目的是緩解財政壓力、優(yōu)化資源利用、改善民生，而不是為了完成政績任務、走個過場。近年來，國家出臺了一系列政策，就是為了引導地方把這件事做好，各地也有一些成功案例。實踐證明只要規(guī)范操作、注重實效，存量資產就能真正“活”起來。

但我們也要清醒地認識到，現(xiàn)在很多地方還存在不少問題，潛藏著各種風險，這些問題如果不及時解決，不僅達不到盤活資產的目的，還會埋下更大的隱患。希望地方政府能借鑒成功經驗，堅持市場化原則，守住風險底線，規(guī)范操作、注重實效，真正把存量資產盤活、盤好，讓這些“沉睡的資產”，成為地方經濟發(fā)展的“新引擎”，為老百姓帶來更多實惠。

未來，隨著政策越來越完善、監(jiān)管越來越嚴格、市場化水平越來越高，相信地方政府盤活存量資產的工作，會越來越規(guī)范、越來越高效，真正實現(xiàn)資產保值增值、財政緩解壓力、民生得到改善的多贏局面。