淺談如何開展政府和社會資本合作項目 支出責(zé)任壓降

代喜

2014年財政部大力推行在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域采取PPP模式，PPP項目“爆火”。2023年多個省份開展了對PPP項目的專項審計，規(guī)范并清理不合規(guī)的項目，PPP遭遇“寒冬”。2023年11月新機(jī)制出臺，存量PPP項目“塵埃落地”。中國的PPP項目經(jīng)歷了快速擴(kuò)張和深度整頓，PPP作為一種創(chuàng)新的政策工具，也確實為地方政府緩解了巨大的債務(wù)壓力，從一定程度上實現(xiàn)了“以時間換空間”的目標(biāo)。根據(jù)官方數(shù)據(jù)，存量PPP項目的投資額高達(dá)16萬億，對應(yīng)的支出責(zé)任預(yù)估超出25萬億，如此龐大規(guī)模的政府付費(fèi)壓力將會給各地政府帶來嚴(yán)峻的考驗。在此背景下財政部2025年出臺了84號文，首次提到了“壓降”。那么，如何在保障PPP各參與方利益的前提下實現(xiàn)壓降就成為了各地的重要課題，筆者在本文中淺析如下：

一、核心原則

PPP項目壓降涉及到的參與方包括社會資本、金融機(jī)構(gòu)、政府方。其核心應(yīng)該是以合同約定為基礎(chǔ)，在保障公共服務(wù)供給不受影響的前提下，結(jié)合地方財政承受能力，與貸款銀行、社會資本方開展協(xié)商談判，重新確定合理融資利率和社會資本收益率，科學(xué)制定政府支出責(zé)任壓降目標(biāo)。政府方與項目貸款銀行、社會資本方開展協(xié)商談判時，要統(tǒng)籌考慮相關(guān)企業(yè)、銀行在本地未來新增項目、新增貸款和利率市場情況，依法合規(guī)、平等協(xié)商，妥善籌措落實資金，防止公共服務(wù)供給斷檔，切實保障各方合法權(quán)益。

二、摸底排查

由于之前PPP項目的火爆，各地新增項目較多，PPP存量項目梳理就成為了壓降工作的第一步。各地政府掌握了自己的PPP“家底”，梳理形成了PPP存量項目臺賬，就可以很好的為地方領(lǐng)導(dǎo)決策提供強(qiáng)有力的支撐。壓降的核心為降低政府付費(fèi)，則政府的重點(diǎn)應(yīng)該放在如何“算賬”，摸底排查應(yīng)該包括項目投資金額、項目類型（新建/存量）、合作期限、付費(fèi)模式（政府付費(fèi)/可行性缺口補(bǔ)助/使用者付費(fèi)）、年度支出責(zé)任金額、社會資本的回報情況、金融機(jī)構(gòu)的融資利率等基本情況。

三、分類施策

（一）已運(yùn)營項目

一是降低項目融資成本。政府方應(yīng)組織項目公司及有關(guān)部門，結(jié)合財政收支狀況和項目實際情況，統(tǒng)籌整合各類資源，與金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行降低貸款利率談判，調(diào)整還款計劃、降低利率、展期、建立利率浮動機(jī)制，合理優(yōu)化融資結(jié)構(gòu)，降低項目融資成本。二是降低項目運(yùn)營成本和資本金投資收益。地方政府可以統(tǒng)籌現(xiàn)有資源與社會資本方進(jìn)行協(xié)商談判，明確下降目標(biāo)，鼓勵社會資本采取創(chuàng)新運(yùn)營、引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)、改善管理手段、拓寬項目收入等方式，最大程度降低政府支出責(zé)任。

（二）在建項目

一是壓降在建項目投資規(guī)模。地方政府根據(jù)可用財力情況對所有在建項目重新開展財政承受能力論證，對投資規(guī)模超過財政承受能力的項目，在不影響公共服務(wù)供給質(zhì)量效率的前提下，視情況優(yōu)化項目建設(shè)方案、壓縮投資規(guī)模。二是地方政府根據(jù)地區(qū)發(fā)展需要按照輕重緩急合理排序，優(yōu)先開展具有一定收益的項目。三是多渠道壓降在建項目融資、運(yùn)營成本。參照已運(yùn)營項目模式，開展降低融資、運(yùn)營成本工作。同時按照國家政策，地方政府還可以申請專項債券進(jìn)行項目建設(shè)，這樣可以極大的降低項目實施成本。

（三）不再實施項目

在實施過程中，很多項目已經(jīng)無法繼續(xù)合作推進(jìn)，但是按照合同約定對于社會資本方有投入的項目要給予一定的終止補(bǔ)償。此類項目政府方一是要按規(guī)定流程開展評估，并參照評估結(jié)果與社會資本方和貸款銀行開展協(xié)商，制定清算方案，明確清算資金來源和支付計劃。二是對存在拖欠政府支出責(zé)任的項目，應(yīng)與項目公司制定償還計劃，明確償還資金來源和償還時間，并積極爭取壓降拖欠政府支出責(zé)任。鼓勵依法合規(guī)通過“砸鍋賣鐵”“以資抵債”等多元化方式化解政府拖欠支出責(zé)任，切實減輕財政支出壓力。

四、組織實施

PPP項目支出責(zé)任的壓降，通過提升項目自身的運(yùn)營效率、優(yōu)化財務(wù)結(jié)構(gòu)、強(qiáng)化績效掛鉤，可最終實現(xiàn)公共服務(wù)提質(zhì)增效與財政支出可持續(xù)的雙贏，這是一項需要政府、社會資本、金融機(jī)構(gòu)等多方協(xié)同的系統(tǒng)工程。所有壓降措施必須建立在規(guī)范運(yùn)作的基礎(chǔ)之上，所有壓降的成果也要落到紙面上，地方政府與項目公司最終要簽署與壓降相關(guān)的補(bǔ)充協(xié)議，補(bǔ)充協(xié)議盡量要明確未來年度的支出責(zé)任計劃及其他相關(guān)的邊界條件。補(bǔ)充協(xié)議作為PPP項目協(xié)議體系的重要組成部分，涉及到“知前明后”，由于PPP項目涉及到工程、財務(wù)、法律、商務(wù)等多個領(lǐng)域，專業(yè)且復(fù)雜，如果聘請專業(yè)的第三方咨詢機(jī)構(gòu)協(xié)助壓降工作，將有助于保障項目的長期穩(wěn)定運(yùn)營，保持項目始終規(guī)范。